數(shù)字時代呼喚與之相適應的城市治理新形態(tài)。技術變革的驅動力、治理生態(tài)的不確定性、治理問題的復雜性以及治理需求的多樣性共同驅動城市治理數(shù)字化轉型。城市治理數(shù)字化轉型要及時回應數(shù)字時代需求，堅守以人民為中心的核心價值，重視制度變革的基石作用，充分發(fā)揮技術創(chuàng)新的驅動力，實現(xiàn)城市治理的科學化、精準化、智慧化與高效能。城市治理數(shù)字化轉型的實現(xiàn)，需構建全功能集成、全網絡融合、全周期管理、全要素連接的數(shù)智治理體系，促進城市治理現(xiàn)代化。

　　近日，復旦大學國際關系與公共事務學院教授陳水生在《理論與改革》2022年第1期上發(fā)表文章《城市治理數(shù)字化轉型：動因、內涵與路徑》，全文如下：

　　一、問題提出

　　數(shù)字時代與智能技術推動著城市數(shù)字化全面轉型。數(shù)字化轉型是一個旨在通過信息、計算、溝通、連接技術的組合等方式促進治理方式發(fā)生實質性改變的過程。也有學者將其界定為在信息技術應用不斷創(chuàng)新和數(shù)據資源持續(xù)增長的雙重疊加作用下經濟、社會和政府的變革和重塑過程。近年來，我國出臺了一系列促進數(shù)字化發(fā)展和數(shù)字化轉型的政策。黨的十九大報告提出新時代建設網絡強國、數(shù)字中國、智慧社會的發(fā)展戰(zhàn)略，要求各級政府快速適應數(shù)字化環(huán)境，推動政府職能轉變?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出加快數(shù)字化發(fā)展，建設數(shù)字中國，加快建設數(shù)字經濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革。

　　全國多個省級政府也出臺了促進數(shù)字化轉型的政策文件。2018年11月，浙江省通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，提出推動政府數(shù)字化轉型。2020年12月出臺的《浙江省數(shù)字經濟促進條例》強調數(shù)字基礎設施建設與數(shù)據資源支撐，聚焦數(shù)字產業(yè)化、產業(yè)數(shù)字化以及治理數(shù)字化等方面。2021年5月，廣東省政府發(fā)布了《關于加快數(shù)字化發(fā)展的意見》，聚焦數(shù)字經濟、數(shù)字社會和數(shù)字政府三大領域，提出全方位賦能經濟社會轉型升級，把廣東建設成為全球領先的數(shù)字化發(fā)展高地。2021年1月，上海市委、市政府公布《關于全面推進上海城市數(shù)字化轉型的意見》，提出充分運用數(shù)字化方式探索超大城市社會治理新路子，回應人民對美好生活的新期待，明確城市數(shù)字化轉型的總體要求；強調城市數(shù)字化轉型是一項系統(tǒng)工程，要整體性促進城市經濟、城市生活和城市治理數(shù)字化轉型。2021年10月，《上海市全面推進城市數(shù)字化轉型“十四五”規(guī)劃》出爐，明確了未來五年上海城市數(shù)字化轉型的發(fā)展目標和重點任務。

　　為適應數(shù)字時代的發(fā)展要求，從中央到地方，都把數(shù)字化轉型作為未來經濟、社會和治理的發(fā)展方向，城市治理數(shù)字化轉型也成為國家治理現(xiàn)代化的重要內容。那么，城市治理數(shù)字化轉型的動因與內涵是什么？轉型方向與構建路徑如何？這是本文試圖回答的問題。

　　二、城市治理數(shù)字化轉型的動因分析

　　數(shù)字時代的城市治理面臨的治理任務、難題和挑戰(zhàn)日趨復雜多元，技術進步給城市治理創(chuàng)新提供了技術支持，多重因素共同推動城市治理的數(shù)字化轉型。具體而言，技術變革的驅動力、治理生態(tài)的不確定性、治理問題的復雜性以及治理需求的多樣性共同驅動城市治理的數(shù)字化轉型。

　　（一）技術變革的驅動力

　　技術革命引發(fā)國家和社會結構的改變，要求城市治理積極變革。全球范圍內政府數(shù)字化轉型的步伐正在加快，數(shù)字化轉型成為各國的普遍發(fā)展趨勢。技術變革的驅動力主要體現(xiàn)在兩個層面：一方面，數(shù)字化技術助推城市治理進入智慧時代。信息社會中數(shù)據和信息不但成為社會關系和社會生活的基礎，也成為公共治理的基礎。作為重要治理工具的數(shù)字化技術能提升信息傳遞效率、降低層級溝通成本，讓城市治理變得更聰明更智慧。通過技術賦能，政府治理能力不斷增強，“最多跑一次”改革、一網通辦、城市大腦等技術變革提升了辦事效率與管理效果，城市治理從數(shù)據、信息整合走向智能、智慧的新階段。另一方面，數(shù)字技術所帶來的技術濫用、隱私保護、故障風險也增加了城市治理的技術復雜性，同時，數(shù)據缺失、數(shù)據標準化程度較低，以及數(shù)據調取難、處理效率低等問題制約著城市治理創(chuàng)新?？梢?，技術是一把“雙刃劍”，既賦予城市治理更大的便捷性和更高的效率，但技術引發(fā)的高度復雜性和不確定性也導致傳統(tǒng)的組織決策模式因過于僵化而難以應對新需求、新問題和新挑戰(zhàn)。技術治理效果依賴于治理者的管理，如何管理技術使用是城市治理數(shù)字化轉型的直接動因；技術進步及其帶來的消極影響亟需通過治理變革和轉型加以解決。概言之，城市治理數(shù)字化轉型是適應技術發(fā)展需求、化解技術帶來的問題、促進技術治理健康發(fā)展的客觀要求。

　?。ǘ┲卫砩鷳B(tài)的不確定性

　　在大變革時代，城市治理生態(tài)愈發(fā)復雜和多變，不確定性給城市治理帶來系列風險。為了降低治理生態(tài)的不確定性，就需要借助各種新技術和新工具，城市治理數(shù)字化轉型是應對不確定性的最佳選擇。首先，數(shù)字時代與信息社會充滿了不可預測性與不確定性。城市治理數(shù)字化轉型有利于實時、動態(tài)、靈活地調整城市治理工具，提升風險應對能力。其次，城市非傳統(tǒng)風險帶來的不確定性。城市中各種非傳統(tǒng)風險的出現(xiàn)具有突發(fā)性與不確定性，容易引發(fā)社會失序、經濟失調和政治失治的復合型危機。在新興經濟迅猛發(fā)展的社會中，居民生活中面臨的各類風險和不確定性內化于城市的方方面面，風險問題呈指數(shù)級增長，不可預期事件更加頻繁，比如極端氣候災害、恐怖襲擊、傳染性疾病傳播等。在危機處置和應急管理過程中，政府數(shù)字化平臺、大數(shù)據和智能技術的大規(guī)模使用，有利于提升政府應對治理生態(tài)不確定性的反應速度、能力和效能。最后，國際競爭、城市競爭和數(shù)字經濟博弈帶來的不確定性。數(shù)字全球化成為當下主流發(fā)展趨勢，數(shù)據、技術對國家安全和發(fā)展至關重要，數(shù)字經濟的迅速發(fā)展加劇了大國之間的博弈，數(shù)字博弈成為地緣博弈新焦點。中國只有通過不斷促進政府治理轉型融入全球數(shù)字化與智能化浪潮，才能不斷縮小與發(fā)達國家的差距，維護我國國際地位與經濟安全?？傊?，不論是在經濟領域還是社會生活中，不確定性無處不在，風險不可避免且難以預測，城市治理數(shù)字化轉型能夠及時預測、處置和化解風險，維護經濟穩(wěn)定、社會秩序和城市發(fā)展。

　?。ㄈ┲卫韱栴}的復雜性

　　中國城市發(fā)展進入從速度擴張到內涵式發(fā)展的新階段，因此如何擺脫粗放式發(fā)展模式，邁向高質量發(fā)展和高效能治理是城市現(xiàn)代化的重要議題。城市治理問題的復雜性首先表現(xiàn)為超大規(guī)模城市的治理壓力。中心城市和城市群已成為我國承載發(fā)展要素的主要空間形式。以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，我國已有超大城市7座、特大城市14座、大城市98座。大城市的集聚效應也意味著城市治理的難度不斷增加：由于城市的超大規(guī)模，人口和企業(yè)高度集中，引發(fā)城市空間的壓力；人口結構的多元化和文化的多樣性，加大了超大城市的多樣性和復雜性；超大城市的公共安全和社會秩序風險加大，超大城市及其治理變成了一個復雜的巨系統(tǒng)，這給城市治理帶來很大壓力。其次，“城市病”疊加復雜化。城市治理面臨一系列越來越難以解決的“城市病”，如城市無序擴張、人口總量劇增、資源環(huán)境承載能力超過極限、交通堵塞、居住擁擠、環(huán)境惡化、空氣污染、疾病流行、房價高企等。這些問題的解決往往與其他“棘手難題”交織在一起，問題鏈條變動不居，治理難度也隨之增加。為了破解“城市病”，就需要積極引入大數(shù)據、人工智能、數(shù)字技術等，通過數(shù)字技術賦能實現(xiàn)“城市病”的高效能治理。最后，城市新業(yè)態(tài)的治理難題。隨著數(shù)字經濟、人工智能等新技術應用到經濟領域，產生了一系列新興產業(yè)和新業(yè)態(tài)，這些新業(yè)態(tài)的發(fā)展、監(jiān)管和治理呼喚與之相適應的數(shù)字化治理技術和治理政策，以適應經濟新業(yè)態(tài)健康可持續(xù)發(fā)展的需要。

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　　治理需求的多樣性首先表現(xiàn)為國家治理、政府治理和城市治理的多層次治理需求的疊加。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要城市治理作為排頭兵，城市治理現(xiàn)代化要為國家治理現(xiàn)代化做出積極貢獻，這就需要城市治理適應數(shù)字時代的治理需求，加快轉型步伐。其次，治理需求的多樣性要求城市治理滿足城市利益相關者的多元需求，比如為企業(yè)提供良好的營商環(huán)境，為社會組織提供適宜的生長土壤，為民眾提供宜居樂居的生活環(huán)境等等，而這些需求往往存在沖突。再次，治理需求的多樣性還表現(xiàn)為城市居民對高品質美好生活的追求。十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民選擇到城市工作和生活，就是為了享受更加美好的城市生活。隨著生活水平的不斷提升，民眾的需求也越來越多元化，期待享受高品質、便捷化和個性化的服務，還期望更積極地參與城市治理過程。數(shù)字治理不僅實現(xiàn)了對政府組織的內部賦能，也實現(xiàn)了對外部的公眾賦權，使公眾可以借助信息技術所開辟的通道，參與政府決策過程，促進政府管理走向以公民為中心的治理轉型之路。數(shù)字技術為更好地洞察和回應社會需求提供了基礎，數(shù)據的刻畫更加精準地回應民眾的需求，并且能夠提供高效的組織內和組織間協(xié)調?？梢?，城市治理的數(shù)字化轉型契合了人民對美好生活的需要與城市高效能治理的需求。為滿足和適應治理需求多樣性的要求，要積極運用數(shù)字技術對發(fā)展需求、治理需求和服務需求加以整體性解決，全方位滿足城市利益相關者的多元化需求。

　　總之，城市治理面臨著日益復雜和多樣化的挑戰(zhàn)，數(shù)字技術的發(fā)展為城市治理提供了技術支持，也帶來了諸多挑戰(zhàn)。城市治理的數(shù)字化轉型是大勢所趨，也是城市治理變革之道。城市治理數(shù)字化對破除城市治理難題、提升治理效能、增強人民的幸福感與獲得感具有重要價值。城市治理數(shù)字化轉型要積極回應上述挑戰(zhàn)，深刻把握數(shù)字化轉型的內涵體系。

　　三、“價值-制度-技術”三位一體：城市治理數(shù)字化轉型的內涵體系

　　城市治理數(shù)字化轉型要適應數(shù)字時代的發(fā)展與治理要求，充分運用大數(shù)據、人工智能、數(shù)字孿生等技術，推動城市治理的技術變革與制度創(chuàng)新的融合，實現(xiàn)城市高質量發(fā)展、高品質生活和高效能治理的有機統(tǒng)一。城市治理數(shù)字化轉型的內涵體系可從治理價值、治理制度、治理技術三個層面理解，其中，以人民為中心是核心價值，制度變革是治理基石，技術創(chuàng)新是重要驅動力。

　　（一）“以人民為中心”是城市治理數(shù)字化轉型的核心價值

　　“以人民為中心”的理念是城市治理數(shù)字化轉型的核心價值。早在2013年，習近平就在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。2015年中央城市工作會議指出，做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民，這是城市工作的出發(fā)點和落腳點。2019年，習近平在上海楊浦濱江考察時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要思想。在新時代，城市治理數(shù)字化轉型要堅持以人民中心的價值追求，圍繞人民需求，把城市建設成為老百姓宜業(yè)宜居的美好生活家園。因此，城市治理數(shù)字化轉型要從人民立場出發(fā)，不斷更新治理理念，通過敏捷治理、韌性治理和智慧治理變革以更好地踐行以人民為中心的城市治理理念。

　　首先，樹立敏捷治理理念。城市治理數(shù)字化要求城市政府快速適應新環(huán)境，將城市政府打造為具有快速響應力的敏捷組織。敏捷思想最初源于敏捷制造，其核心要義包括完整設計開發(fā)、快速測試修改、積極響應用戶需求、加強團隊溝通協(xié)作等。為了緩解數(shù)字時代快速變化的治理問題與滯后的政府反應之間的矛盾，敏捷思想被引入公共管理領域，進而重塑了政府形態(tài)與治理方式。敏捷政府強調政府以有效方式響應不斷變化的公共需求。敏捷治理被視為一種自適應、以人為本、具有包容性、可持續(xù)性的決策過程，主要是指對現(xiàn)有治理結構和治理流程進行升級，從而以更快的速度應對更復雜、更多變的城市問題的治理模式。敏捷治理體現(xiàn)了對公共價值和人民期盼的快速響應，與城市治理數(shù)字化轉型所強調的以人民為中心的理念不謀而合。

　　其次，樹立韌性治理理念。韌性原本被用于描述物體受到外力后恢復原狀的能力，面臨外界沖擊不僅能保持原有功能運轉，還能在沖擊后快速恢復原樣。因此，韌性概念既包含面對壓力沖擊的承受和適應能力，又包括沖擊后的恢復與再生能力。城市韌性是指城市系統(tǒng)通過合理準備，緩沖和應對不確定性，實現(xiàn)城市正常運行的能力。韌性治理理念強調城市在面臨突發(fā)事件、外力沖擊所導致的不確定性時，城市治理體系由被動處置變主動管控，城市功能常態(tài)運作、自我調整能力提升，這也是在快速變化和充滿不確定性時代背景下，治理數(shù)字化轉型所要達成的治理目標。在上海市推進城市數(shù)字化轉型“十四五”規(guī)劃中，強化城市運行新韌性是城市治理數(shù)字化轉型的一大任務。

　　最后，樹立智慧治理理念。數(shù)字技術的發(fā)展與公共管理變革共同催生了智慧治理的興起。智慧治理可以理解為綜合運用物聯(lián)網、人工智能、數(shù)字孿生等現(xiàn)代信息技術，驅動治理制度變革，使城市治理各領域、各環(huán)節(jié)和各事務邁向精準化、智能化和高效化。“智慧”意味著治理體系可以迅速精準地感知、判斷、預測和解決各種城市問題。一方面，數(shù)字技術在數(shù)據收集、智能感知、計算分析方面展現(xiàn)出前所未有的應用前景，新技術成為實現(xiàn)智慧治理不可或缺的工具。另一方面，智慧治理強調技術組合而產生的技術應用綜合效應，更多地將技術應用置于“人-技術-技術”和“技術-技術-技術”能級層面，進而提升治理有效性。同時，相比于電子政務通過技術治理來實現(xiàn)智能化的取向，智慧治理更加強調技術服從于理念、價值等因素的系統(tǒng)治理需要，將技術與理念深度融合，更快更好地滿足民之所需，最終落實到為民眾創(chuàng)造美好生活上來。

　　總之，治理數(shù)字化轉型是認知與思維的系統(tǒng)轉變。不論是敏捷治理、韌性治理還是智慧治理，歸根結底都要以人民為中心，及時響應人民的真實需求，維護公共利益和公共價值，最終滿足人民對美好生活的期盼。城市治理數(shù)字化轉型要明確城市發(fā)展的本質在于服務人的發(fā)展，厘清城市治理數(shù)字化轉型與“以人民為中心”城市工作的緊密關聯(lián)，將數(shù)字化轉型作為滿足人民對美好生活向往的重要手段。

　?。ǘ┲贫茸兏锸浅鞘兄卫頂?shù)字化轉型的治理基石

　　制度變革是由技術創(chuàng)新、流程再造和服務優(yōu)化所引發(fā)的制度變遷與政策革新。在新興技術快速迭代的背景下，數(shù)字化轉型要求傳統(tǒng)城市治理制度、規(guī)則體系和治理政策與時俱進，積極變革以適應技術創(chuàng)新和技術應用的發(fā)展要求，同時滿足民眾多元化的美好生活需求。城市治理制度變革要兼顧公共價值、秩序穩(wěn)定、驅動創(chuàng)新和治理效能等多元目標，重點可從構建契合性、開放性、整合性制度體系出發(fā)，不斷推動治理制度變革。

　　首先，構建契合性的治理制度。契合性的治理制度是指在數(shù)字化背景下，迅猛發(fā)展的技術要有及時變革的制度與之適配，制度供給要跟進數(shù)字化轉型的進程，整體設計，因勢驅動。上海在推進城市數(shù)字化轉型中堅持“技術+制度”雙輪驅動，及時研究制定一批標準、規(guī)則、政策、法規(guī)，為全面推進城市數(shù)字化轉型提供更加精準有效的法律和制度保障，即技術為基、制度為要。不論是職能部門的協(xié)作與多層級的聯(lián)動，還是需求與服務的有效對接，都需要制度變革發(fā)揮有效配合作用，如果制度變革跟不上技術的創(chuàng)新速度，再先進的治理技術也難以發(fā)揮其應有的治理效用。

　　其次，創(chuàng)設開放性的治理制度。開放性的治理制度是指通過制度的吸納和整合機制，秉承共建共治共享原則，構建開放型吸納和適應性改革的多元、復合、融合性的制度體系，實現(xiàn)治理制度的創(chuàng)新性變革。傳統(tǒng)的城市治理制度更多指向政府內部閉環(huán)的制度規(guī)則，而城市治理數(shù)字化轉型所需的制度體系更具開放性，既包含支持技術創(chuàng)新的容錯機制，又具有包容審慎的監(jiān)管機制，還指向制度本身的持續(xù)創(chuàng)新，從而實現(xiàn)技術賦能與制度賦權的雙輪驅動。

　　最后，構建整合性的治理制度。城市治理制度體系由多層級、多領域和多樣化的治理制度所構成，既包括中央政府、城市政府等層級性制度體系，也包括社會治安、教育制度、產權制度、監(jiān)管制度和社會保障等領域性制度，還包括法律、政策、規(guī)則等多樣化形態(tài)所構成的整體性制度網絡，這就需要加強不同制度樣態(tài)之間的整合、匹配和協(xié)同，發(fā)揮制度合力，減少制度摩擦和沖突。以往分裂式的城市治理制度帶來治理議題分隔、治理權責分割、治理政策碎片化等弊端，導致治理制度效能難以有效發(fā)揮，不能解決涉及全局性的重大問題。因此，治理數(shù)字化轉型要構建整合性與一體化的治理制度體系，實現(xiàn)從分域治理向整合治理的轉型，提升制度效能。

　　概言之，制度變革是推進城市治理數(shù)字化轉型的治理基石。推進城市治理數(shù)字化轉型的關鍵在于制度的有效供給和優(yōu)化，通過構建契合性、開放性和整合性的制度體系以適應數(shù)字技術的發(fā)展和數(shù)字化轉型的需要。城市數(shù)字化治理的有效轉型需要實現(xiàn)技術驅動與制度變革雙向適配，雙輪驅動。上海市提出要按照“數(shù)字化轉型推進到哪里，技術制度同步驅動到哪里”的原則，以城市數(shù)字化轉型為創(chuàng)新試驗田，鼓勵前沿技術和應用的創(chuàng)新實踐，加快消除數(shù)字化轉型的制度門檻，完善包容開放的發(fā)展環(huán)境，建立適應數(shù)字化轉型的技術體系、規(guī)范體系和政策體系。

　?。ㄈ┘夹g創(chuàng)新是城市治理數(shù)字化轉型的重要驅動力

　　城市治理數(shù)字化轉型需要充分發(fā)揮技術的驅動力。大數(shù)據、物聯(lián)網、云計算、人工智能等數(shù)字技術的發(fā)展使得信息的存儲、傳輸、計算與交互發(fā)生了極大變化，為城市治理創(chuàng)造了全新的空間，數(shù)字技術應用的整體性、系統(tǒng)性突破深度改變了社會結構和狀態(tài)。公共服務供給由低效向高效、由粗放向精準、由機械向智能轉型?？梢哉f，技術創(chuàng)新為城市治理數(shù)字化轉型提供了變革新動能。

　　弗洛里迪將技術分為三級，一級技術連接人與自然，二級技術連接人與技術，三級技術連接技術與技術，交互鏈條無限延長，當媒介技術連接起作為使用者的技術與作為敦促者的技術時，就會發(fā)生革命性飛躍，即技術會呈指數(shù)級發(fā)展,而現(xiàn)代信息與通信技術則是三級技術的最佳典范。新一代技術的協(xié)同發(fā)展，為城市治理數(shù)字化轉型提供了豐富的技術支持，正是這種技術組合特質深刻推動了治理數(shù)字化轉型，驅動城市治理從信息化到智慧化的發(fā)展演進。

　　那么，技術創(chuàng)新如何驅動治理數(shù)字化轉型呢？首先，技術創(chuàng)新提供了治理新資源。新一代信息通信技術將城市部件和基礎設施連接起來，能夠將實體城市虛擬化與數(shù)字化，這使得全面感知整座城市得以可能，可以精確感知城市生命體征，精準把握城市脈動和治理需求。而且，城市海量數(shù)據得以累積與儲存，擁有豐富數(shù)據是釋放技術算法算力的基礎，這為城市治理數(shù)字化轉型提供了源源不斷的資源基礎。其次，技術創(chuàng)新促進治理體系優(yōu)化。數(shù)字化轉型將新技術作為戰(zhàn)略工具支撐，跨越多元治理主體邊界，整合部際信息共享與協(xié)同，將傳統(tǒng)割裂式治理轉變?yōu)檎线B接式治理，打破“九龍治水”治理格局。新興數(shù)字技術為不同治理主體之間廣泛的互聯(lián)互通、協(xié)作共享、業(yè)務協(xié)同提供了有力的技術支持，為問題處置從封閉低效向協(xié)同高效轉變打下根基。數(shù)字技術的發(fā)展為跨部門、跨層級和跨區(qū)域問題的解決提供了技術支持，降低了治理成本。再次，技術創(chuàng)新驅動治理模式變革。技術創(chuàng)新通過加強治理主體、治理對象、治理目標、治理工具以及治理資源的互聯(lián)互通，形成復合化、網絡化治理形態(tài)。數(shù)字技術的信息處理與數(shù)據分析能力改變了傳統(tǒng)的城市治理手段與治理工具，使城市治理告別了人海戰(zhàn)術，聚焦于技術變革推動治理工具創(chuàng)新，治理流程優(yōu)化，技術為治理提供了強大的算力底座和治理功能。最后，技術創(chuàng)新提升城市治理效能。技術創(chuàng)新有助于促進城市治理政策的科學制定與高效執(zhí)行，提高城市服務的供需匹配程度，增強城市對潛在問題的智能預測預警能力，提前化解城市風險，提升城市危機治理水平。數(shù)字化技術創(chuàng)新強調以整合性、一體化的治理增進城市公共利益，改善民眾服務體驗和滿意度，提升城市治理效能。

　　城市治理的技術驅動效應在實踐中已廣為體現(xiàn)。以上海市的技術助力防臺防汛工作為例，上海市以大數(shù)據、人工智能、云計算為技術支撐建立“一網統(tǒng)管”平臺，在臺風來臨之際，平臺匯聚了3萬多路視頻、實時氣候數(shù)據以及傳感器數(shù)據，為及時預判各種潛在風險位置提供了技術保障?！耙痪W統(tǒng)管”平臺還打通了部門壁壘，向各業(yè)務部門提供包括算法和數(shù)據在內的、統(tǒng)一的數(shù)字底座支撐，為后續(xù)業(yè)務協(xié)同奠定基礎，有利于及時指導各個部門精準部署處置力量。在“一網統(tǒng)管”平臺提供的數(shù)據和算力支撐下，消防救援隊精準掌握易積水點和高空墜物警情，快速進行災情處置；水務局及時發(fā)布相應工地撤離信息，保證工人人身安全；綠化與市容管理局通過樹干斷層掃描將樹的安全系數(shù)進行分級，更精準地對樹木進行修剪或支撐，加固樹木排除隱患。技術的力量使得部際之間實現(xiàn)了有效連接與協(xié)同，最終實現(xiàn)線上線下協(xié)同“高效處置一件事”。

　　四、數(shù)智治理：城市治理數(shù)字化轉型的構建路徑

　　城市治理數(shù)字化轉型積極發(fā)揮理念的價值引領、技術創(chuàng)新的驅動效能、制度變革的系統(tǒng)紅利，邁向城市數(shù)智治理。數(shù)智治理將數(shù)字技術與智慧治理高度融合，在以人民為中心的價值理念引領下，充分發(fā)揮數(shù)字技術和智能技術的效用，通過治理技術創(chuàng)新、治理制度變革、治理過程優(yōu)化和治理體系再造等方式，促進城市治理體系與治理能力雙重變革，實現(xiàn)城市治理的科學化、精準化、便捷性、高效能與智慧化等目標。城市治理數(shù)字化轉型要構建全功能集成、全網絡融合、全周期管理、全要素連接的數(shù)智治理體系，實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標。

　?。ㄒ唬┏鞘兄卫頂?shù)字化的全功能集成

　　城市治理數(shù)字化轉型首先要構建一個集發(fā)展功能、服務功能、治理功能于一體的全功能集成體系。首先，城市的全面發(fā)展功能。城市全面發(fā)展要服務于城市自身的建設、發(fā)展與進步，促進數(shù)字經濟、數(shù)字社會和數(shù)字服務的整體性發(fā)展。城市的全面發(fā)展既包括物質繁榮，又包括精神文明，還包括技術進步；既包括城市形象等外在表現(xiàn)，也包括城市文化等內在品質；既包括居民個體的發(fā)展，又包括城市整體的發(fā)展。就個體而言，城市治理數(shù)字化轉型秉持以人民為中心的理念，其目的在于為人民提供更好的發(fā)展機會和公共服務，使個體能夠發(fā)揮出自我價值，實現(xiàn)人的自由、充分和全面發(fā)展。上海市提出“五個人人”的發(fā)展理念，即人人都有人生出彩機會、人人都能有序參與治理、人人都能享有品質生活、人人都能切實感受溫度、人人都能擁有歸屬認同，很好地闡釋了“以人民為中心”促進個體發(fā)展的價值導向。就城市而言，數(shù)字化轉型有利于激發(fā)城市活力，提高城市整體競爭力，構建智慧、敏捷、韌性的城市。通過推動經濟數(shù)字化轉型助力高質量發(fā)展，推動生活數(shù)字化轉型創(chuàng)造高品質生活，推動治理數(shù)字化轉型實現(xiàn)高效能治理，這是充分發(fā)揮城市治理數(shù)字化轉型的發(fā)展功能的重要體現(xiàn)。

　　最后，城市的整體治理功能。數(shù)智治理重視技術輔助決策、技術賦能監(jiān)測預警、技術助推系統(tǒng)治理。在技術輔助決策方面，數(shù)字技術憑借其極強的信息收集和數(shù)據計算能力，能夠將復雜的治理問題抽象為模型，通過算法優(yōu)化求解，幫助決策實現(xiàn)從經驗判斷型向數(shù)據分析型的轉變，提高決策科學性。此外，數(shù)據的可視化與可追蹤性在一定程度上能夠增加決策的透明度。在技術賦能監(jiān)測預警方面，傳統(tǒng)治理更多的是在發(fā)現(xiàn)問題后采取應對措施，數(shù)智治理的不同之處在于，它能通過數(shù)字化、網絡化、智慧化的技術手段主動發(fā)現(xiàn)甚至預測問題，更好地預見并防范風險，充分發(fā)揮預警功能。在技術助推系統(tǒng)治理方面，通過數(shù)字技術構建平臺治理體系，有利于從更高視野、更大范圍、更深層次系統(tǒng)治理城市問題，集治理主體、治理資源、治理對象、治理工具等要素于一體，構建一體化、整體性、系統(tǒng)性的智能治理平臺。

　?。ǘ┏鞘兄卫頂?shù)字化的全網絡融合

　　數(shù)智治理體系融合數(shù)據之流、技術之網與智慧大腦，通過要素網絡的相互融合發(fā)揮數(shù)據、信息、技術的疊加效應，提升數(shù)據治理和智慧治理效能。數(shù)字技術使得萬物互聯(lián)成為可能，通過數(shù)據之流、技術之網和智慧大腦形成連接治理。連接治理通過技術、信息與數(shù)據等，實現(xiàn)萬物互聯(lián)、人人互聯(lián)、人機互聯(lián)、人-組織互聯(lián)、技術-制度互聯(lián)，運用數(shù)據構建連接的橋梁與基點，有利于打破碎片化和割裂化治理，實現(xiàn)全景、全程和全域治理。

　　首先，數(shù)智治理強調數(shù)據之流的流動共享。數(shù)字要素的累積和流動，數(shù)據與信息匯集是數(shù)智治理的關鍵要素，為數(shù)智治理提供數(shù)據之源。數(shù)據是基于各種各樣的自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象的原始記錄與原始素材。數(shù)據是城市治理中最基礎、最底層的要素構成。數(shù)據治理是城市治理精準化的基礎，如果沒有數(shù)據支撐，精準化治理就不可能實現(xiàn)。數(shù)智治理要構建自由流動、開放共享的數(shù)據體系和數(shù)據平臺，及時收集、歸整、分析、交換和共享海量城市數(shù)據。城市數(shù)據集成與數(shù)據治理要依托神經元系統(tǒng)、數(shù)據底座和數(shù)據中臺支持，用數(shù)據描繪城市實體，用數(shù)字刻畫城市態(tài)勢，將城市政府的公共數(shù)據，事業(yè)單位和公共企業(yè)的準公共數(shù)據，以及城市公民的需求數(shù)據進行深度整合，將城市醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會保障等各個領域的數(shù)據進行系統(tǒng)集成，從而構建城市運行數(shù)字體征體系。同時，城市數(shù)據治理要強化全面感知，加強神經元網絡布局，與市民和市場主體建立更多鏈接，從對物的感知向對人和組織的感知拓展。按照智能化、科學化、精準化的方向，推動形成共建共治共享的數(shù)據治理格局。

　　其次，數(shù)智治理強化技術之網的貫通融合。數(shù)智治理依賴于各種新興技術手段、方式、工具及其應用，將各種數(shù)字技術引入城市治理領域和場景，實現(xiàn)城市治理技術的升級迭代?，F(xiàn)代技術發(fā)展為數(shù)智治理提供了技術基礎，包括以物聯(lián)網為代表的感知技術，以移動通信網、互聯(lián)網為代表的信息傳輸技術，以云計算、人工智能等為基礎的支撐技術。技術之網的功效關鍵在于貫通融合，將整個城市納入一張“網”，各種技術可以在這張網中有效對接、匯通與融合，形成技術治理合力。發(fā)揮技術之網之功效，一方面要加強城市信息基礎設施的建設與完善，加強關鍵技術的研發(fā)和攻關，加快布局關鍵共性和前瞻引領的數(shù)字技術，發(fā)展人工智能技術、云計算技術、大數(shù)據技術、區(qū)塊鏈技術、數(shù)據脫敏脫密技術等，為數(shù)智治理提供強有力的技術支撐。另一方面，要加強互聯(lián)網、大數(shù)據、計算機這三大關鍵要素的融合，打造統(tǒng)一的數(shù)字治理平臺，推動數(shù)字化平臺、數(shù)字圍網和數(shù)字智能物聯(lián)網同步建設，發(fā)揮技術的系統(tǒng)合力。

　　最后，數(shù)智治理重視智慧大腦的指揮聯(lián)動。智慧大腦是城市治理數(shù)字化的指揮中樞、決策核心和協(xié)調平臺。智慧大腦強調技術賦能，它通過匯集、儲存和運用城市不同領域數(shù)據資源，運用強大的運算能力和算法模型，以數(shù)據資源為基礎，推動全面、全程、全域構建城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)，實現(xiàn)城市治理模式和服務模式創(chuàng)新。智慧大腦通過數(shù)據、信息、技術等要素網絡的相互融合，發(fā)揮疊加效應，將其提升到系統(tǒng)集成的層面，以滿足數(shù)智治理所追求的高效、整合、智慧治理的要求?！渡虾Ｊ腥嫱七M城市數(shù)字化轉型“十四五”規(guī)劃》中提出要構建以底座、中樞、平臺互聯(lián)互通的城市數(shù)基，經濟、生活、治理數(shù)字化“三位一體”的城市數(shù)體，政府、市場、社會“多元共治”的城市數(shù)治為主要內容的城市數(shù)字化總體架構?！逗贾莩鞘写竽X賦能城市治理促進條例》進一步推動城市智慧大腦賦能城市治理的實踐創(chuàng)新，運用城市大腦實現(xiàn)全面實時感知、全程實時分析、全域實時處置，不斷完善“一整兩通三同直達”的中樞系統(tǒng)，優(yōu)化“一腦治全城、兩端同賦能”的運行模式，提升智慧大腦賦能城市治理水平。

　　（三）城市治理數(shù)字化的全周期管理

　　數(shù)智治理要對城市公共事務實行全周期管理。伴隨著城市公共事務的日益復雜化，城市治理迫切需要連貫化、系統(tǒng)化、統(tǒng)籌化的城市問題處置方法，全周期管理的邏輯正好與之契合。數(shù)智治理將城市視作生命體和有機體，建立反映城市作為生命體的體征指標體系，將影響城市生命體健康的風險隱患盡早預測、及時預警、全力預防、有效應對，構建“觀、管、防、處”一體化、全過程、全周期的治理體系。

　　全周期管理將管理對象視作生命體，按階段劃分產品的生命周期，在每一階段都介入跟蹤來保證產品質量。全周期管理注重從系統(tǒng)要素、結構功能、運行機制、過程結果等層面進行全周期統(tǒng)籌和全過程整合，以確保整個管理體系從前期預警研判、中期應對執(zhí)行再到后期復盤總結學習，各個環(huán)節(jié)均能運轉高效、系統(tǒng)有序、協(xié)同配合。全周期管理的理念能使城市治理的不同領域與環(huán)節(jié)從分散走向聚合，從而由點到線、由線到面、由面到網。全周期管理的精要在于依托信息集成平臺推進城市全要素統(tǒng)籌和全流程整合，連接城市治理主體和對象、結構與功能、系統(tǒng)與要素、過程與結果，最終實現(xiàn)系統(tǒng)完備的全平臺治理體系。平臺治理模式是實現(xiàn)城市公共事務全周期管理的實踐創(chuàng)新的典范。

　　數(shù)智治理的全周期管理要加快構建平臺治理模式。最先將平臺理念引入公共管理領域的是Tim O’Reilly，他提出了“政府即平臺”的理論。政府結構的科層制特征萌發(fā)了分層級性質平臺的出現(xiàn)，同時，部門的橫向分工與分割化的治理領域導致出現(xiàn)多個不同的系統(tǒng)平臺。這些平臺彼此之間并不相通，而是相互分離與割裂的。隨著數(shù)字技術的發(fā)展，通過技術賦能構建一體化平臺成為可能。平臺治理可視為一種借鑒平臺經濟和平臺企業(yè)的理念、技術和方法，以平臺思維創(chuàng)新政府治理理念和治理模式，構建整體性、一體化、智能化與高效能的數(shù)字化治理體系。平臺治理具有數(shù)字化、感知性、互動性、無界性和智慧化等特征。在此背景下的平臺治理成為一種高度技術化、網絡化、智能化與民本化的一體化治理新模式。比如，廣州以經濟數(shù)字化帶動生活、治理數(shù)字化，通過建設中新廣州知識城國際數(shù)字樞紐、南沙（粵港澳）數(shù)據服務試驗區(qū)等數(shù)字服務平臺，建立和優(yōu)化了數(shù)字交易共享機制，保障數(shù)據安全，防范出現(xiàn)“數(shù)字懸浮”風險?？梢?，數(shù)智治理充分運用數(shù)字技術，通過技術整合、制度變革與流程再造，構建全流程管控、全周期管理、全平臺治理體系，降低城市數(shù)字化治理的風險。

　　（四）城市治理數(shù)字化的全要素連接

　　數(shù)智治理同時亦是一種實現(xiàn)萬物互聯(lián)的連接性治理，實現(xiàn)城市物聯(lián)、數(shù)聯(lián)和智聯(lián)。以物聯(lián)網、大數(shù)據、人工智能為代表的數(shù)字技術具有連接性的特征，其連接特性將治理主體、治理對象、治理資源和治理工具等各個要素有機連接起來，實現(xiàn)物-物、人-人、人-機、人-組織、技術-制度全要素連接。具體而言，萬物互聯(lián)、技術互聯(lián)、技術與制度貫通可以看作全要素連接的三個層次。

　　首先是由物聯(lián)網技術開啟的萬物互聯(lián)，這是人-機-物要素的相互連接，也是技術賦能數(shù)智治理的基礎層次。物聯(lián)網能夠將特定空間環(huán)境中的所有物體連接起來，進行擬人化信息感知和協(xié)同交互。并且，物聯(lián)網具備自我學習、處理、決策和控制的行為能力，為城市治理由信息化向智能化轉變提供了契機。既可以在線提供矢量化數(shù)據，又可以通過對城市部件與設施的數(shù)據采集、分類與建庫，滿足各部門在線調用、共享交換及應用開發(fā)等需求，為城市治理從粗放轉向精細、從機械轉向智慧、從隨意轉向規(guī)范提供基礎數(shù)據。

　　其次是技術互聯(lián)。技術與技術的互聯(lián)分為三級技術，作為使用者的技術與作為敦促者的技術被媒介技術連接起來后，技術互聯(lián)就會發(fā)生革命性飛躍。技術互聯(lián)要促進云網融合發(fā)展，云網融合是“云計算”與“通信網”的結合，其本質是技術與技術的連接與融合。從技術角度出發(fā)，云計算能夠提供極強的數(shù)據存儲和計算能力，而通信網則能將地理上分散用戶終端互連起來，實現(xiàn)通信和信息的傳輸與交換。二者的結合將計算和連接相融合，進而實現(xiàn)治理數(shù)字化，促使城市減少治理盲點。

　　最后，全要素連接更深層次是要實現(xiàn)技術與制度的貫通。數(shù)字技術嵌入治理過程將影響和塑造治理制度。技術嵌入促進了信息共享、互聯(lián)互通平臺的出現(xiàn)與發(fā)展，相應的制度體系如公民參與機制、監(jiān)督體系等在技術影響下也進行了調整或重構。制度設計則關系到技術發(fā)揮的程度，因此要與時俱進地調整完善制度安排，通過構建契合性、開放性、整合性的制度體系促進技術的迭代升級。數(shù)智治理的全要素連接最終要貫通技術與制度，實現(xiàn)“技術+制度”雙輪驅動數(shù)字化轉型。

　　結 語

　　無論是從全球還是國內來看，數(shù)字化都是大勢所趨。數(shù)字化發(fā)展和轉型本身構成了一個整體性體系，城市經濟數(shù)字化轉型是城市的發(fā)動機，城市治理數(shù)字化轉型是城市的火車頭，而城市生活數(shù)字化轉型是城市的會客廳，三者缺一不可，共同推進城市數(shù)字化轉型。在這三者中，城市治理數(shù)字化由于其具有強烈的規(guī)劃引領和政策導向等功能，更由于城市治理效能往往決定城市經濟數(shù)字化發(fā)展成效和城市生活數(shù)字化目標的實現(xiàn)，故要加強對城市治理數(shù)字化轉型的研究，把握城市治理數(shù)字化轉型的動因、內涵、方向與路徑。城市治理數(shù)字化轉型也不能單兵突進，需要城市經濟數(shù)字化的強有力的支持，也需要滿足城市生活數(shù)字化的最終目標，實現(xiàn)以人民為中心的數(shù)字化發(fā)展與數(shù)字化轉型。

　　數(shù)智治理是城市治理數(shù)字化轉型的新方向。數(shù)智治理重視新興技術的創(chuàng)新、應用與驅動作用，沒有技術的創(chuàng)新驅動，城市治理數(shù)字化轉型就失去了技術之基，也失去了重要驅動力。為此，城市治理數(shù)字化轉型首先要重視對數(shù)字產業(yè)的培育和激勵，通過有效的產權制度、產業(yè)政策和營商環(huán)境引導數(shù)字經濟和數(shù)字產業(yè)的發(fā)展壯大，為城市治理數(shù)字化提供源源不斷的技術之源。這就需要政府在推動城市治理數(shù)字化轉型中樹立系統(tǒng)思維，整體推進數(shù)字經濟、數(shù)字治理和數(shù)字生活的一體化發(fā)展。其次，政府在推進數(shù)字經濟發(fā)展和城市治理政策創(chuàng)新時，要努力做到“在地化”，學會因地制宜、因城施策，不用“一刀切”的政策進行產業(yè)引導和城市治理，也不宜強行推行數(shù)字化轉型政策。政策的生命力在于靈敏、調適和適宜。數(shù)字經濟政策和數(shù)字治理政策還要“懂人心”，政策既要讀懂人心，也要滿足人心。對數(shù)字經濟企業(yè)而言，人心背后是需求，需求背后是商機；對政府而言，民意民心是政策生命線，也是施政之根基，及時響應民眾需求并有效滿足是城市治理數(shù)字化轉型的應有職責。

　　總之，城市治理數(shù)字化轉型要堅持人民為核，制度為基，技術為要。城市數(shù)字化發(fā)展和治理數(shù)字化轉型是一個囊括了價值共創(chuàng)、財富共享、多元共治的過程。城市治理數(shù)字化轉型，政府不能單打獨斗，必須秉承政府、市場、社會、公眾共治的價值理念，堅持多元參與和共建共享的原則，這樣才能在數(shù)字化時代真正實現(xiàn)協(xié)同治理。城市治理數(shù)字化轉型要重視價值、制度和技術的共演發(fā)展，將企業(yè)、政府和民眾有機鏈接，通過城市治理數(shù)字化轉型促進城市發(fā)展、服務與治理的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)科學化、精準化、智能化和便捷化等治理目標，最終為人民創(chuàng)造美好生活，促進城市治理現(xiàn)代化。

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